論證咨詢(xún),讓權(quán)力在法治軌道運(yùn)行

　　以論證咨詢(xún)制度作為其不僭越上位法的兜底,填補(bǔ)了部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)設(shè)立無(wú)剛性制度約束的空白。

　　日前,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令,公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈行政法規(guī)制定程序條例〉的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈規(guī)章制定程序條例〉的決定》,自2018年5月1日起施行。新條例確立了重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)制度,規(guī)定部門(mén)規(guī)章涉及減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢(xún)(1月17日《法制日?qǐng)?bào)》)。

　　部門(mén)規(guī)章是政府部門(mén)進(jìn)行行政管理的重要手段之一。在法理上,部門(mén)規(guī)章不屬于法規(guī),制定部門(mén)規(guī)章是抽象行政行為。如果部門(mén)規(guī)章中設(shè)定的有關(guān)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)能夠限定在法律規(guī)范內(nèi),就可以解決法律法規(guī)過(guò)于原則而操作性不強(qiáng)的問(wèn)題,能夠起到與法律法規(guī)相得益彰的作用。如此將有助于規(guī)范行政管理,進(jìn)而促進(jìn)依法行政。

　　然而揆諸現(xiàn)實(shí),一些部門(mén)規(guī)章沒(méi)有法律授權(quán)即隨意減損公民、法人和其他組織權(quán)利,甚至任性增加其義務(wù)的情形屢見(jiàn)不鮮,以致部門(mén)規(guī)章中部分背離法理的事項(xiàng)堂而皇之穿上了“合法馬甲”。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了行政管理對(duì)象的合法權(quán)益,也與依法行政背道而馳。在此現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下,新條例確立重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)制度,強(qiáng)調(diào)部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)的設(shè)立在涉及減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增設(shè)其義務(wù)時(shí),必須事先進(jìn)行論證咨詢(xún),實(shí)乃法治題中應(yīng)有之義。

　　法無(wú)授權(quán)不可為。毋庸置疑,作為一種規(guī)范性文件,部門(mén)規(guī)章中關(guān)乎公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)的設(shè)立,必須受到上位法的約束,否則就有違法行政之嫌。盡管如此,實(shí)踐中部門(mén)規(guī)章違法設(shè)立有損公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)仍未從根本上得到有效遏制。究其緣由,關(guān)鍵在于我國(guó)對(duì)部門(mén)規(guī)章所調(diào)整事項(xiàng)的設(shè)立沒(méi)有相應(yīng)的具體制度約束。

　　曾經(jīng)一段時(shí)間內(nèi),公眾寄望于立法機(jī)關(guān)能對(duì)部門(mén)規(guī)章隨意減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增設(shè)其義務(wù)的任性予以有效約束,但立法機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的是法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等。從立法技術(shù)的角度看,制定部門(mén)規(guī)章雖然在廣義上也是立法行為,而讓立法機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)約束部門(mén)規(guī)章未必可行且難以達(dá)到理想效果。可以想象,如果沒(méi)有必要的剛性制度予以管束,那么部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)的設(shè)立以及相關(guān)具體規(guī)定,完全有可能擦槍走火,與上位法貌合神離。因此,要杜絕部門(mén)規(guī)章違法減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的任性沖動(dòng),就有必要對(duì)其套牢制度籠頭,論證咨詢(xún)制度則不失為有效選項(xiàng)。確立論證咨詢(xún)制度的最大作用在于,在起草部門(mén)規(guī)章的過(guò)程中,政府能夠傾聽(tīng)民意、凝聚民智,通過(guò)論證咨詢(xún)這一路徑,將部門(mén)規(guī)章是否與上位法相悖進(jìn)行對(duì)表,從而最大程度地避免閉門(mén)立法,真正有效地減少進(jìn)而杜絕隨意減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的任性行為。

　　基于這種目的,新條例根據(jù)立法法規(guī)定,將部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)設(shè)立嚴(yán)格約束在上位法的框架內(nèi),并以論證咨詢(xún)制度作為其不僭越上位法的兜底,填補(bǔ)了部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)設(shè)立無(wú)剛性制度約束的空白。這種做法契合了立法法的立法意圖,等于給部門(mén)規(guī)章事項(xiàng)的設(shè)立量身打造了制度樊籬。這種基于法治理性的制度設(shè)計(jì)一旦落地生根,必將對(duì)部門(mén)規(guī)章隨意減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加義務(wù)的違法任性行為有力遏制,自然讓公眾有更多樂(lè)見(jiàn)其成的期待。